Beschermen, Zeewaarts, Meebewegen en Meegroeien: wat zou het kosten?

Welk prijskaartje hangt er aan de vier zogeheten ‘denkrichtingen’ van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging? Kunnen we Beschermen, Zeewaarts, Meebewegen en Meegroeien allemaal even goed betalen, en hoe groot zijn de onderlinge verschillen? In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat maakten vier experts een eerste kostenvergelijking, en concluderen dat er nog ‘geen aanleiding is tot het laten afvallen van één van de denkrichtingen, behalve wellicht de denkrichting Meebewegen’.

In juni publiceerde het viertal – Bas Kolen (wetenschappelijk directeur van adviesbureau HKV en bijzonder hoogleraar enterprise risk management aan de Universiteit van Amsterdam), Jarl Kind (zelfstandig econoom, eigenaar De Waterwerkers), André Wooning (zelfstandig econoom, eigenaar SustEcon) en Jakolien Leenders (HKV) – hun eerste bevindingen over deze vragen.

Het gaat om eerste, ruwe kostenschattingen; niet zozeer om de absolute kosten in te schatten, maar in eerste instantie voornamelijk om de verschillen tussen de vier denkrichtingen in beeld te brengen. “We noemen het ook heel bewust kostenschattingen in plaats van -ramingen, om te voorkomen dat die term de schijn wekt van een nauwkeurigheid die we niet kunnen waarmaken en die ook niet het doel was”, zegt André Wooning. “Het doel was: voor iedere denkrichting consequent dezelfde methodiek toepassen, om de kosten en effecten zo eerlijk mogelijk te kunnen vergelijken.”

Hierbij zijn de economen uitgegaan van het gedachtegoed van een maatschappelijke kosten-batenanalyse(MKBA), waarbij naast de kosten van de denkrichtingen ook de effecten op de maatschappelijke welvaart zo veel mogelijk in geld zijn uitgedrukt. Als een volwaardige MKBA mag hun werk echter nog niet gezien worden, waarschuwen ze in hun rapport; daarvoor zijn de analyses nog te onvolledig en de huidige schattingen te globaal.

Tinbergen
In hun analyse, die sinds deze zomer op het bureau van alle Tweede Kamerleden ligt, is in beeld gebracht welke kosten en effecten iedere denkrichting, alsook voortzetting van onze huidige strategie, zou voortbrengen bij 2 meter zeespiegelstijging in 2100, en 5 meter in 2200. Hoe uniek in de geschiedenis en in de wereld is het eigenlijk dat een land een (semi-)MKBA voor zoiets uitvoert, laat staan over zo’n verre tijdshorizon?

“Voor de Deltawerken is een vergelijkbare economische analyse gedaan door Jan Tinbergen, die later de eerste Nobelprijs voor de economie heeft ontvangen”, vertelt Jarl Kind. “Tinbergen heeft in 1954 een inschatting gemaakt van de economische gevolgen van het afsluiten van de Zuidwestelijke Delta voor bijvoorbeeld de landbouw en visserij. Zijn analyse vond echter plaats in een andere context, nadat zich al een ramp voltrokken had. Ook kijken we nu naar maatregelen voor een periode van 150 jaar, vertrekkend vanaf 2050, waar Tinbergens analyse voor de Deltawerken naar een veel kortere horizon vooruitblikte.”

“Ook internationaal gezien is Nederland hier redelijk uniek in”, denkt Bas Kolen. “In andere kustgebieden maakt men natuurlijk ook plannen voor de verre toekomst, maar van de maatschappelijke en temporele breedte waarbinnen wij de kosten onderzoeken, ken ik geen ander voorbeeld.”

Wat wil de 22^e-eeuwse samenleving?
Aangezien de weg naar 2200 geplaveid is met onzekerheden, is het inschatten van de kosten voor zulke verre toekomsten in zichzelf al een aardige uitdaging. Ook bleek dat de denkrichtingen in mate van landsdekkendheid verschilden, waardoor enig invulwerk nodig was voordat het rekenen kon beginnen. “De denkrichting Zeewaarts bijvoorbeeld bestond eigenlijk alleen uit een plan voor de Zuidwestelijke Delta”, vertelt Wooning. “Zo’n plan moesten we dan ‘compleet maken’ voor bijvoorbeeld het IJsselmeer en de Waddenkust, voordat we de kosten van de denkrichtingen zo eerlijk mogelijk konden vergelijken.”

Kind: “Ook liepen we er regelmatig tegenaan dat het voor de toekomst een groot vraagteken is van welke natuurdoelen we moesten uitgaan in onze berekeningen. Veel natuur- en milieuwetgeving kijkt namelijk niet verder vooruit dan 2050. In 2050 moeten we bijvoorbeeld aan de Natuurherstelwet voldoen, en bepaalde oppervlakten intergetijdennatuur hebben. Gaat de zeespiegel een aantal meter stijgen, dan zou al die natuur weer verloren gaan. Tja – is dat wat we willen?”

“Met dat soort vragen hebben we geworsteld”, zegt Kolen. “Het is lastig om een voorstelling te maken van hoe de wereld er in 2100 of 2200 uitziet. Ook weten we niet welke normen en waarden men in de toekomst belangrijk vindt. Zo nam Tinbergen bijvoorbeeld de natuur niet mee in zijn kosten-batenanalyse voor de Deltawerken; iets wat we nu anders zouden doen. Hoe we het hebben aangepakt is dat we het huidige gebruik van de ruimte als vertrekpunt genomen hebben, en voor een breed aantal sectoren bepaald hebben wat de impact van verschillende denkrichtingen tot 2200 is, vergeleken met het doorzetten van het huidige beleid. Het mooie van studies als deze is dat ze toekomstige knelpunten en vragen blootleggen en ons dwingen om daarover na te denken.”

Nature-based stormvloedkeringen
Op een praktischer niveau moest men ook een educated guess doen voor het inschatten van de kosten van concepten die nog niet eerder gerealiseerd zijn, zoals de ‘meegroeilandschappen’ en zogeheten nature-based stormvloedkeringen die onderdeel uitmaken van de denkrichting ‘Meegroeien’. Kolen: “Dit soort stormvloedkeringen, met een flexibele bodem zodat sediment vanuit zee een gebied kan instromen en vice versa, zijn nog nooit eerder aangelegd. Nature-based stormvloedkeringen zijn waarschijnlijk duurder dan de keringen die we nu kennen. Hier is rekening mee gehouden door aan te nemen dat ze zo’n 50 procent duurder zullen uitvallen dan traditionele stormvloedkeringen. Vervolgonderzoek waarbij we samen met ingenieurs onderzoeken wat de materiaal- en aanlegkosten en de faalkansen zouden zijn, zal moeten uitwijzen of dat klopt.”

Overigens noemt Kolen de combinatie van Meegroeien met nature-based stormvloedkeringen maatschappelijk-economisch gezien minder interessant dan de optie Meegroeien met een ‘Deltapolder’, oftewel een met sluizen afgesloten Rijn-Maasmonding. “Een open Zuidwestelijke Delta en Haringvliet, in combinatie met een Deltapolder en een aangepaste afvoerverdeling, is vanuit die bril veel interessanter. In de Rijn-Maasmonding hoeven dijken dan minder te worden versterkt en is de impact op buitendijks gebied veel kleiner dan bij een open of met stormvloedkeringen afsluitbare situatie. De zoetwaterbeschikbaarheid kan dan flink worden verbeterd. Wel is er een groot effect op de Rotterdamse haven. Met nature-based stormvloedkeringen in de Rijn-Maasmonding daarentegen behoud je het probleem dat aanzienlijke dijkversterkingen nodig zullen blijven en zal er ook verzilting optreden.”

Meebewegen ‘wellicht laten afvallen’
Wat de economen nu ook voor het eerst systematisch in beeld hebben gebracht, is de economische impact die de vier denkrichtingen zouden hebben op bijvoorbeeld de scheepvaart, landbouw of natuur. Kind: “Dit geeft inzicht hoe kosten zich gaan spreiden over sectoren – in positieve en negatieve zin – en laat zien hoe de verschillende oplossingsrichtingen de pijn heel verschillend zullen verdelen. Ook laat de impactanalyse zien welke sociaalmaatschappelijke kosten het oplevert wanneer een denkrichting bepaalde ‘scheefheden’ introduceert in de transitie richting een nieuwe situatie.”

Een denkrichting waarin dat in extreme mate naar voren komt is Meebewegen, waarin we aanzienlijke delen van laaggelegen Nederland zouden opgeven en ons zouden terugtrekken uit overstromingsgevoelige gebieden. Vanwege de hoge frictiekosten om in hogergelegen Nederland voldoende woningen, infrastructuur en werkgelegenheid te creëren, en vanwege het verlies van het verdienvermogen van de Randstad lijkt er ‘geen economisch argument te zijn om in te zetten op deze drastische oplossingsrichting’, concludeerden de onderzoekers vorig jaar al in Water Matters.

Met uitzondering van de denkrichting Meebewegen liggen de kosten en effecten van de denkrichtingen niet heel ver uit elkaar: grofweg tussen de 200 en 300 miljard euro (op basis van lage inschattingen), tussen de 350 en 450 miljard (op basis van gemiddelde inschattingen) en tussen de 600 en 800 miljard (op basis van hoge inschattingen). De totale kosten en effecten voor Meebewegen daarentegen liggen ergens tussen de 1.600 en 3.300 miljard. Deze resultaten geven ‘geen aanleiding tot het laten afvallen van één van denkrichtingen, behalve wellicht de denkrichting Meebewegen’, schrijven de economen in hun rapport.

Goed betaalbaar
“De kosten van de drie andere denkrichtingen zijn vergelijkbaar”, zegt Kolen, “en zijn helemaal niet dramatisch hoog als we dat in perspectief plaatsen van het bruto binnenlands product. Sterker nog, de kosten voor waterveiligheid zijn ongeveer van dezelfde orde van grootte als wat we nu ook al per jaar uitgeven aan waterveiligheid.”

Kind: “De totale kosten- en effectenposten, in de orde van 400 miljard in een periode van 150 jaar, zijn per jaar weliswaar wat hoger dan de huidige waterveiligheidskosten, maar kunnen we makkelijk betalen als je kijkt naar het BBP van ongeveer 1.000 miljard per jaar. Historisch gezien hebben we gemiddeld 0,1 procent van het BBP uitgegeven aan het versterken van primaire waterkeringen. Dan is 400 miljard over een periode van 150 jaar een no-brainer. Ter illustratie: de bankencrisis van 2008 of de coronapandemie kostten de samenleving bedragen van dezelfde orde van grootte.”

Toch blijft het belangrijk om te blijven investeren in politiek en maatschappelijk draagvlak voor waterveiligheid, ziet Kolen. “We zullen moeten blijven uitdragen dat we niet klaar zijn zodra het Hoogwaterbeschermingsprogramma in 2050 voltooid is. Ook daarna zullen nieuwe rondes van dijkversterkingen en vervanging van kunstwerken altijd nodig blijven: door klimaatverandering, maar ook door bodemdaling en veroudering. We zijn nooit klaar: Nederland zal continu moeten blijven investeren in waterveiligheid.”

Oproep
Hoe gaat het nu verder met de vier denkrichtingen? “Het is aan de politiek om keuzes voor vervolgstappen te maken”, zegt Kolen. Overigens hoeft Nederland niet per se te gaan kiezen voor één van de vier denkrichtingen die op de tekentafel liggen, benadrukt het drietal. Kolen: “Kijk maar hoe Nederland er nu bij ligt. Nu functioneren we ook met een mix van zowel open als gesloten systemen. Het Amsterdam-Rijnkanaal is gesloten, de Eems-Dollard en de Westerschelde zijn open, en we hebben afsluitbare systemen zoals de Maeslantkering en Oosterscheldekering. Welke ‘denkrichting’ het meest passend is, kan dus per regio verschillen.”

Ondertussen gaat het onderzoek naar de kosten en baten verder. Kolen: “We gaan dieper duiken in de verschillen tussen de drie denkrichtingen waarvan de kosten nu als vergelijkbaar uit de bus zijn gekomen. Denk aan: wat levert een denkrichting voor kansen op voor havens, de energietransitie of woningbouw? Stel dat je bijvoorbeeld voor zo’n deltapolder kiest, ontstaan er dan misschien gigantische mogelijkheden om schitterend te gaan wonen aan het water? Dat soort baten zijn nu eigenlijk nog niet in beeld. We hebben tot nu toe gekeken naar de negatieve consequenties voor sectoren, maar nog niet naar de kansen. Daarom zou ik graag willen eindigen met de oproep om de baten van de verschillende denkrichtingen voor sectoren buiten het waterdomein op tafel te laten komen. Oftewel: zijn er sectoren waar enorme kansen gaan ontstaan door te kiezen voor een bepaalde denkrichting?”

LEES OOK
H₂O Actueel: Kennisprogramma Zeespiegelstijging afgerond: wat wordt ons nieuwe Deltaplan?
H₂O Actueel: Blijven beschermen tegen zeespiegelstijging of meebewegen? ‘Tijd voor maatwerk’
H₂O Actueel: Klimaatpersconferentie: ‘Kabinet moet binnen 5 jaar met plan voor adaptatie komen’
H₂O Actueel: Meegroeien: de natuur als bondgenoot bij zeespiegelstijging
H₂O Water Matters: De kosten van Meebewegen ontleed
H₂O Vakartikel: Zoutindringing in de Rijn-Maasmonding: kortetermijnmaatregelen of systeemtransformatie
H₂O Vakartikel: Inzicht in de beste adaptatiebeslissingen door verbinden korte en lange termijn