In het beleid van de provincies Groningen, Fryslân en Drenthe krijgt het principe ‘water en bodem sturend’ steeds meer gestalte, maar in de praktijk is water nog onvoldoende leidend in de ruimtelijke ordening. Dat concludeert de Noordelijke Rekenkamer in een gister gepubliceerd advies naar aanleiding van onderzoek naar het provinciaal beleid op het gebied van waterveiligheid, waterkwantiteit, grond- en oppervlaktewaterkwaliteit en drinkwater.
De Noordelijke Rekenkamer is een onafhankelijk en wettelijk ingesteld adviesorgaan dat de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid onderzoekt van het door de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen gevoerde beleid. Provinciale rekenkamers hebben een ondersteunende en controlerende taak in de provinciale democratie. Hoe de Noordelijke Rekenkamer dit zelf omschrijft is dat zij provincies niet wil ‘afrekenen’ op het gevoerde beleid, maar het lerend vermogen van provincies wil vergroten.
Water en bodem sturend
Onderaan de streep observeert de rekenkamer dat de provincies water in toenemende mate sturend laten zijn in de ruimtelijke ordening. Hierbij wordt gedoeld op de Kamerbrief waarin voormalig minister Harbers van Infrastructuur en Waterstaat in 2022 liet optekenen dat water en bodem bij ruimtelijke planning voortaan sturend moesten zijn. Door opvolgend minister Madlener is dit later bijgesteld naar ‘rekening houden met’, omdat ‘sturend’ een te belemmerend beeld zou oproepen. Overeind staat echter de lijst van 33 beleidskeuzes waar overheden aan moeten voldoen volgens het principe ‘comply or explain’.
Hierbij gaat het om bijvoorbeeld technische ingrepen in waterwegen zoals het programma Ruimte voor de Rivier, en om keuzes bij de aanleg van nieuwe woonwijken. In de kern draait het beleid om klimaatadaptatie: niet meer bouwen op overstromingsgevoelige locaties, wateroverlast voorkomen, en water vasthouden voor perioden van langdurige droogte.
Voor haar onderzoek voerde de rekenkamer een literatuur- en documentenstudie uit en werden interviews met medewerkers van provincies en waterschappen gehouden. Ook werden per provincie drie casestudies onderzocht van recentelijk beoordeelde plannen ‘waarin scherpe belangentegenstellingen over het waterbeheer aan de orde waren’. De afweging van die belangen gaat de goede kant op, merkt de rekenkamer, ‘maar de jarenlange cultuur laat zich niet zo gemakkelijk veranderen’.
Locatiekeuze nieuwbouw
Ten aanzien van bebouwd gebied ziet de rekenkamer dat alle onderzochte provincies overstromingsrisico’s, wateroverlast, bodemdaling en drinkwaterbeschikbaarheid sturend laten zijn bij de locatiekeuze en inrichting van nieuwbouwwijken en infrastructuur. Nieuwbouw in overstromingsgevoelige gebieden zoals diepe polders proberen de provincies te voorkomen, doch geen van allen hanteert een expliciet verbod hierop. Wel geldt in Drenthe voor beekdalen een ‘nee-tenzijbeleid’, inhoudende dat kapitaalintensieve functies (zoals woningbouw) in bepaalde aangewezen beekdalen niet zijn toegestaan. De twee andere provincies hebben dit minder expliciet uitgewerkt. ‘Waterrobuuste’ nieuwbouw, zoals bouwen na ophoging van grond, wordt door de provincies aangemoedigd.
Wel blijkt uit de casestudies dat alle drie de provincies andere belangen dan het watersysteem soms zwaarder laten wegen bij de locatiekeuze voor woonwijken en industrie. In bepaalde gevallen toont de rekenkamer daar begrip voor, zoals bij de bouw van een stikstoffabriek in Groningen waarbij de locatie al besloten was door het ministerie van Economische Zaken. Om echter te waarborgen dat water een centrale rol gaat spelen, raadt de rekenkamer aan een afwegingskader te ontwikkelen voor het verlenen van vergunningen. Het gebruik daarvan zou volgens de onderzoekers geen vrijblijvendheid, maar een verplichting op grond van de Provinciale Omgevingsverordening moeten worden.
Kwaliteit van grond- en oppervlaktewater
Volgens de rekenkamer neemt de provincie Groningen ‘weinig effectieve maatregelen’ om de verontreiniging van grondwater met bestrijdingsmiddelen terug te dringen. In vergelijking met de andere twee noordelijke provincies neemt Drenthe, waar regelmatig verontreinigingen in drinkwaterbronnen worden aangetroffen, volgens de onderzoekers effectievere maatregelen. In Friesland zijn maatregelen volgens het rapport minder hard nodig omdat daar minder urgente risico’s voor de (drink)waterkwaliteit zijn.
Volgens de rekenkamer zetten de provincies voor de bescherming van grond- en drinkwaterkwaliteit ‘volop in op vrijwilligheid van betrokkenen’ om te voldoen aan wettelijke eisen, zoals die uit de Kaderrichtlijn Water. Om achteruitgang van grond- en oppervlaktewaterkwaliteit te voorkomen dringt de rekenkamer erop aan bij acute bedreigingen zelf maatregelen te treffen. ‘Overweeg waar nodig ook het juridisch instrumentarium uit de Omgevingswet te gebruiken’, aldus de onderzoekers, want ‘alleen al het willen inzetten ervan kan het succes van vrijwilligheid doen toenemen’.
Voor het terugdringen van meststoffen en bestrijdingsmiddelen in het (grond)water ziet de provincie Drenthe vooral een taak voor het Rijk weggelegd. De rekenkamer ziet dit anders en wijst op de mogelijkheden om zelf het gebruik van deze stoffen in grondwaterbeschermingsgebieden te reguleren en bufferzones rondom oppervlaktewaterlichamen in te stellen.
Waterkwantiteit
De rekenkamer is positief over de maatregelen die de provincies nemen om lokale zoetwatervoorraden te vergroten, door minder water af te voeren en nieuwe bergingsgebieden te creëren. Zo werkt Fryslân in samenwerking met waterbeheerders op grote schaal aan het verminderen van de afhankelijkheid van IJsselmeerwater door onder meer het vergroten van de opslagcapaciteit in de Friese boezem. Ook verhoogt de provincie samen met het Wetterskip de grondwaterstand van veenweidegebieden volgens het principe ‘hoger als het kan, lager als het moet’ (HAKLAM).
In Drenthe werkt de provincie eraan om bovenstrooms zo veel mogelijk water vast te houden in natuurgebieden en beekdalen, waarmee de noodzaak voor waterbeheerders om gebiedsvreemd IJsselmeerwater aan te voeren verkleind wordt. In droge perioden is Drenthe echter nog te afhankelijk van het IJsselmeer, waarvan de kwaliteit en aanvoer op zijn beurt onder druk staat door klimaatverandering en een toenemende watervraag. Ook de Groningse zoetwatervoorraad is nog sterk afhankelijk van het IJsselmeer.
Opgemerkt wordt dat alle inspanningen om de waterbeschikbaarheid te vergroten nog tot onvoldoende resultaat leiden, maar de rekenkamer erkent dat dit een transitie is die tijd nodig heeft.
Bestuurlijke verhoudingen
Behalve de inhoud van het beleid onderzocht de rekenkamer ook de ‘bestuurlijke drukte’ en onderlinge verhoudingen in het waterbeheer. ‘Waterschappen hebben veel deskundigheid en bemoeien zich nadrukkelijk met het strategisch provinciaal beleid’, schrijven de onderzoekers. Ook observeert de rekenkamer dat provincies en waterschappen zich de laatste paar jaar gecommitteerd hebben aan gezamenlijke ‘blauwe’ omgevingsvisies en klimaatadaptatieplannen om de samenwerking te versterken.
Wel zouden provincies op het gebied van water volgens de rekenkamer meer de regie mogen voeren (- een veelgebezigde term waarover hoogleraar staatsrecht Solke Munneke van de Rijksuniversiteit Groningen toevallig maandag nog pleitte voor expliciete uitleg van wat daaronder verstaan wordt). Wat de Noordelijke Rekenkamer in dezen met regie bedoelt is dat de provincies er wat haar betreft goed aan zouden doen om voor geohydrologische deelgebieden uit te werken welke beleidskeuzes verstaan worden onder het principe ‘water en bodem sturend’.
In het kader van diezelfde regierol doet de rekenkamer aanbeveling om waterschappen jaarlijks te laten rapporteren over de uitvoering van het waterbeheerprogramma. ‘De provincie wordt er immers op aangesproken als het water niet aan de vereiste normen voldoet’.
Reacties Gedeputeerde Staten
In reactie op het advies hebben de betrokken Gedeputeerde Staten aangegeven op hoofdlijnen uitvoering te zullen geven aan de aanbevelingen van de rekenkamer.
Het advies om het Wetterskip jaarlijks over haar uitvoeringstaken te laten rapporteren neemt de provincie Fryslân echter niet over. De Gedeputeerde Staten geven aan meer waarde te hechten aan een open gesprek met het Wetterskip. De provincie Drenthe daarentegen laat weten dat een dergelijke jaarlijkse rapportage en bespreking met de Drentse waterschappen al plaatsvindt.
Ten aanzien van het reguleren van meststoffen en bestrijdingsmiddelen in grondwaterbeschermingsgebieden of het instellen van bufferzones langs oppervlaktewaterlichamen plaatst de provincie Drenthe de kanttekening ‘dat de inzet van [dit] juridisch instrumentarium - mocht dat nodig zijn - voor ons een sluitstuk en zeker geen vertrekpunt is’.
Wat Drenthe en Groningen verder wensen recht te zetten is de notie dat deze provincies niet zouden (gaan) voldoen aan de doelstellingen voor grondwaterkwaliteit van de Kaderrichtlijn Water. Beide schrijven wel aan deze doelstellingen te (zullen) voldoen.
In het kader van het terugdringen van stikstofemissies en het in algemenere zin werken aan wettelijke natuur- en waterdoelstellingen, wordt door meerdere provincies opgemerkt dat sinds het wegvallen van het transitiefonds voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied een financiële basis ontbreekt om sommige van de voorgestelde aanbevelingen gedegen te kunnen uitvoeren.
