De uitvoering van maatregelen om Nederland beter bestand te maken tegen zoetwatertekorten loopt fors achter op schema. Bijna driekwart van de onderzochte maatregelen uit de eerste fase van het Deltaprogramma Zoetwater liep vertraging op en de kosten vielen 40 procent hoger uit dan vooraf geraamd. Tegelijkertijd stapelt de schade door droogte zich jaar na jaar op. De Algemene Rekenkamer vindt dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat onvoldoende stuurt op een tijdige uitvoering.
Dat concludeert de Algemene Rekenkamer in het donderdag gepubliceerde rapport Zorgen over zoetwater. De Rekenkamer onderzocht zowel de schade door droogte als de voortgang van het Deltaprogramma Zoetwater. Dat programma moet Nederland in 2050 weerbaar maken tegen zoetwatertekorten.
Volgens de Rekenkamer ontbreekt het echter aan een concreet en meetbaar doel. Wat precies wordt bedoeld met een Nederland dat in 2050 ‘weerbaar tegen zoetwatertekort’ is, is niet vastgelegd. Ook zijn geen tussendoelen bepaald. Daardoor kan volgens de onderzoekers niet worden vastgesteld of het programma op schema ligt, of maatregelen daadwerkelijk bijdragen aan het doel en of er voldoende geld beschikbaar is.
Bijna driekwart vertraagd
Voor het onderzoek analyseerde de Rekenkamer 28 operationele maatregelen uit de eerste fase van het Deltaprogramma Zoetwater, die liep van 2015 tot en met 2021. Daarvan lagen er vijftien in het hoofdwatersysteem en dertien in regionale watersystemen. Bijna driekwart liep vertraging op. Bij maatregelen in het hoofdwatersysteem bedroeg die gemiddeld drie jaar, in de regionale watersystemen gemiddeld 2,4 jaar.
Sommige projecten liepen veel verder uit. De aanleg van robuuste natuurlijke oevers in het IJsselmeergebied duurde zes jaar langer dan gepland. Ook de Noordervaart, bedoeld om meer water vanuit het hoofdwatersysteem naar de Peel te kunnen voeren en daarmee verdroging van kwetsbare natuur tegen te gaan, liep zes jaar vertraging op en is nog altijd niet afgerond.
De implementatie van het nieuwe peilbesluit voor het IJsselmeer liep vijf jaar vertraging op. Het installeren van debietmeters om de hoeveelheid stromend water in de Neder-Rijn en Lek continu en nauwkeurig te meten, liep vier jaar achter op de oorspronkelijke planning.
Volgens de Rekenkamer zijn daarvoor verschillende oorzaken. Sommige liggen buiten de directe invloed van overheden, zoals langdurige vergunningprocedures, problemen bij grondaankopen, bodemverontreiniging en vertraagde levering van materialen.
Maar er zijn ook oorzaken waarop wel invloed kan worden uitgeoefend. Zo waren ramingen soms te optimistisch of onvolledig, ontbraken personeel en deskundigheid en concurreerden zoetwatermaatregelen met andere wateropgaven om capaciteit. Voor maatregelen van Rijkswaterstaat ontbrak bovendien een duidelijke formele opdracht.
Kosten 40 procent hoger
De vertraging vertaalt zich ook in hogere kosten. Voor de maatregelen uit fase 1 was oorspronkelijk 364,7 miljoen euro geraamd. Uiteindelijk komen de kosten volgens de Rekenkamer uit op 512,5 miljoen euro, ruim 40 procent meer.
Een opvallend voorbeeld is de Noordervaart. Daarvoor was oorspronkelijk 9 miljoen euro begroot. Inmiddels bedraagt de prognose bijna 23 miljoen euro, een stijging van 155 procent. Het project is nog niet afgerond. Onder meer de aanwezigheid van cultureel erfgoed, stikstof- en PFAS-problematiek en een mislukte aanbesteding speelden een rol bij de vertraging en kostenstijging.
Ook in de regio liepen de kosten op. Het programma Hoge Zandgronden Zuid, een pakket van meer dan honderd kleinere projecten om het gebied klimaatbestendiger en waterrobuuster te maken, kostte bijna 50 miljoen euro meer dan voorzien. Volgens de Rekenkamer is niet duidelijk waar die extra uitgaven precies door zijn veroorzaakt.
Droogteschade is structureel
De vertraging is volgens de Rekenkamer extra problematisch omdat droogte niet langer als incidenteel probleem kan worden beschouwd. De onderzoekers berekenden op basis van historische gegevens uit de periode 1998-2023 de gemiddelde jaarlijkse schade voor natuur, landbouw, scheepvaart en industrie.
Daaruit blijkt dat ook relatief beperkte jaarlijkse verliezen zich over langere perioden kunnen opstapelen. Bovendien zijn in de gebruikte historische periode nog relatief weinig extreme droogtejaren voorgekomen. Omdat die in de toekomst vaker worden verwacht, zal ook de gemiddelde schade naar verwachting toenemen.
Voor natuur berekent de Rekenkamer bijvoorbeeld jaarlijkse verliezen van 0,6 tot 3,4 procent, afhankelijk van de onderzochte indicator en provincie. Zo kan het bladoppervlak jaarlijks tot 2,4 procent afnemen en kunnen populaties zoetwatervissen tot 3,4 procent achteruitgaan.
Bij de landbouw lopen de berekende verliezen uiteen van 0,9 tot 2,7 procent. Voor consumptieaardappelen rekent de Rekenkamer voor 2023 voor dat een gemiddeld verlies van 2,1 procent neerkomt op ongeveer 70,5 miljoen kilo minder aardappelen, met een geschat opbrengstverlies van 14 tot 35 miljoen euro.
Ook de scheepvaart wordt geraakt. Lagere waterstanden betekenen minder belading en kunnen tot langere wachttijden bij sluizen leiden. De berekende jaarlijkse schade loopt voor de onderzochte indicatoren uiteen van 0,3 tot 6 procent.
Voor de industrie leidt droogte onder meer tot extra behoefte aan koelwater. Elektriciteitscentrales gebruikten in 2021 3,179 miljard kubieke meter zoet oppervlaktewater. De Rekenkamer berekent dat het gebruik door droogte gemiddeld 1,7 procent hoger ligt. Dat extra watergebruik staat volgens het rapport ongeveer gelijk aan het jaarlijkse watergebruik van 600.000 tweepersoonshuishoudens.
De werkelijke schade is groter dan deze cijfers laten zien. Door gebrek aan geschikte gegevens kon de Rekenkamer onder meer schade aan de drinkwatervoorziening, funderingen, infrastructuur en waterkeringen niet meenemen. Ook is nauwelijks bekend wanneer droogte leidt tot onherstelbare natuurschade.
Zorgen over volgende fase
Juist daarom noemt de Rekenkamer de voortgang van het Deltaprogramma zorgelijk. Maatregelen uit fase 1 lopen nog door in fase 2, terwijl de eerste fase vooral bestond uit wat destijds als relatief eenvoudig ‘laaghangend fruit’ werd beschouwd. Tegelijkertijd waren tegen het einde van fase 2 verschillende maatregelen uit die tweede fase nog niet gestart. Die projecten zijn bovendien complexer, waardoor het risico op nieuwe vertraging groter is.
De Rekenkamer adviseert de minister daarom concrete doelen en tussentijdse mijlpalen vast te leggen, realistischer te plannen en de opdrachtverlening aan Rijkswaterstaat te verbeteren. Ook moet droogte permanent worden gemonitord in plaats van alleen tijdens het droogteseizoen of in extreem droge jaren. Daarnaast pleit de Rekenkamer voor blijvende cofinanciering van regionale zoetwatermaatregelen.
De minister onderschrijft dat droogte een structureel probleem is en neemt verschillende aanbevelingen over. Zo moeten nationale en regionale doelen verder worden uitgewerkt en komen er mijlpalen waarop wordt gemonitord. Ook worden uitvoerbaarheidstoetsen ingezet om ramingen realistischer te maken. De minister wijst er wel op dat niet alle vertragingen zijn te voorkomen en dat ook andere urgente wateropgaven aanspraak maken op geld uit het Deltafonds.
