Beschermen of meebewegen als langetermijnoplossingen zeespiegelstijging: een financieel en economisch perspectief

Het klimaat verandert, de zeespiegel stijgt en de piekafvoeren in de rivieren nemen toe. Binnen het kennisprogramma Zeespiegelstijging wordt onderzoek gedaan naar langetermijnoplossingen, waarbij de focus ligt op de uitvoerbaarheid van strategieën als ‘beschermen’, ‘meebewegen’ of zeewaartse oplossingen. In dit onderzoek zijn de economische consequenties verkend voor verschillende snelheden van zeespiegelstijging.

Download hier de pdf van dit artikel 

Geschreven door Bas Kolen (Universiteit van Amsterdam, HKV lijn in water)

Allereerst is gekeken naar ‘beschermen’ en ‘(hybride) meebewegen’ als twee uiterste oplossingsrichtingen, uitgewerkt in het kennisprogramma Zeespiegelstijging¹. Beide uitwerkingen zijn technisch mogelijk. Onderscheid is gemaakt in vier scenario’s van zeespiegelstijging, van milde tot en met zeer extreme zeespiegelstijging (5,4 meter in 2200). In de oplossingsrichting ‘beschermen’ wordt ingezet op het blijven versterken van waterkeringen.

De kosten bestaan uit investeringen in waterkeringen en het maatschappelijke risico van optredende overstromingen. Het maatschappelijk risico blijft in deze oplossingsrichting aanvaardbaar klein door de bescherming die als het ware ‘meegroeit’ met het veranderende klimaat. In de oplossingsrichting ‘meebewegen’ wordt vanaf 2075 ingezet op de herlocatie van bewoners in Laag-Nederland en het Rivierengebied via een transitieperiode van 100 jaar (waarbij de Randstad beschermd blijft zoals uitgewerkt in de strategie ‘Hybride Meebewegen’).

Daarnaast worden de waterkeringen niet meer versterkt. Dit is conform de definitie van meebewegen uit 2019.² De kosten bestaan uit compensatie aan eigenaren voor de (verwachte) marktwaarde van land, woningen en bedrijven en enige schadevergoeding. Ook bestaan de kosten uit het maatschappelijke risico van overstromingen tijdens de transitieperiode.

Kosten voor sociale transities zijn niet kwantitatief uitgewerkt. Voor ‘beschermen’ zullen deze, mits mensen niet grootschalig het vertrouwen in ‘beschermen’ verliezen en willen verhuizen, vergelijkbaar zijn met de huidige situatie. Voor ‘meebewegen’ zal er sprake zijn van extreme krimp in het gebied en zal de investeringsbereidheid dalen. Eventuele maatregelen zullen dus ook kosten met zich meebrengen.

Het verloop van de overstromingskans bij ‘beschermen’ en ‘meebewegen’ is opgenomen in de onderstaande figuur. In deze figuur is ook de norm van het voorbeeldgebied (1/3.000 per jaar) opgenomen en de terugkeertijd van 1/200 per jaar die wordt voorgeschreven door toezichthouders voor de solvency eis aan verzekeraars zodat verzekeraars voldoende kapitaal aanhouden om ook bij schokken als een overstroming aan de toekomsten verplichtingen te kunnen voldoen.

Figuur. Ontwikkeling faalkans waterkering bij verschillende klimaatscenario\'s bij ‘beschermen’ en ‘meebewegen’ waarbij dijken niet meer versterkt worden.

De totale kosten tot en met 2175 zijn uitgedrukt in een netto contante waarde. De vraag hierbij is welke discontovoet gehanteerd moet worden. De discontovoet is een rentevoet die wordt gebruikt om de waarde van toekomstige investeringen en kosten te vertalen naar de huidige waarde van deze investeringen en kosten. In deze studie is onderscheid gemaakt in een lage, gemiddelde en hoge discontovoet. In klimaatstudies wordt soms een lagere discontovoet voorgesteld. Een lage discontovoet kan worden gekozen gezien het belang van de toekomst en op basis van ethische gronden. Deze overwegingen tellen dan zwaarder als een economische onderbouwing.

Tegelijkertijd wordt de discontovoet ook beïnvloed door de economische groei die lager zal zijn de kosten voor de uitvoering van een strategie significant hoger zijn. Ook het vaker voorkomen van overstromingen bij ‘meebewegen’, wat telkens leidt tot een schok voor de economie, heeft invloed op de discontovoet.

Om de kosten van een strategie in perspectief te plaatsen, zijn ze vergeleken met de netto contante waarde van het Bruto Regionaal Inkomen (BRI). Het BRI is afgeleid naar rato van het aantal inwoners van het gebied en het Bruto Nationaal Inkomen zoals bepaald door het CBS. Met deze vergelijking wordt inzichtelijk hoeveel van het totale inkomen wordt besteed aan een strategie.

Vergelijking van ‘beschermen’ en ‘meebewegen’
De vergelijking tussen ‘beschermen’ en ‘meebewegen’ laat zien dat de economische en financiële impact van ‘meebewegen’ zo groot is dat ‘meebewegen’ bij versnelde zeespiegelstijging kan leiden tot desastreuze gevolgen voor Nederland en haar inwoners. De kosten voor sociale programma’s rondom krimp zijn hierin nog niet meegenomen. In tegenstelling tot ‘beschermen’, leidt ‘meebewegen’ tot hogere kosten en een snelle en significante stijging van de kapitaaleisen voor financiële partijen en van de kosten van verzekeringen voor catastrofes en investeringen. Bij een keuze voor ‘meebewegen’ rijst dan ook de vraag of financiële partijen nog bereid zijn om in deze gebieden te blijven investeren – zeker omdat de risico’s in andere (beschermde of hogere gelegen) delen van Nederland veel lager zijn.

De totale kosten tot en met 2175 voor de strategie ‘beschermen’ bedragen ongeachte de keuze voor de discontovoet minder dan 0,25% van het Bruto Regionaal Inkomen (BRI). De onzekerheid als gevolg van het hanteren van een hoge discontovoet van 4,5% of lage discontovoet van 0,1% is beperkt tot een bandbreedte van 0,06% van het BRI. De onzekerheid van milde of zeer extreme zeespiegelstijging levert een bandbreedte op van 0,1% van het BRI. Deze (lage) kosten zijn vergelijkbaar met de huidige jaarlijkse waterveiligheidsuitgaven.

Voor de strategie ‘meebewegen’ zijn zowel de uitvoeringskosten als de maatschappelijke risicokosten door overstromingen aanzienlijk hoger dan bij ‘beschermen’. Ook wordt niet voldaan aan de eis van basisveiligheid bij snelle zeespiegelstijging. Deze hoge kosten zijn het gevolg van:

1. De omvangrijke kosten voor herlocatie van woningen, bedrijven en land. Deze kosten zijn veel hoger zijn dan de kosten voor dijkversterking.
2. De lange transitieperiode van 100 jaar, in combinatie met het niet versterken van waterkeringen. Door de dijken niet te versterken komen overstromingen veel vaker voor, juist bij versnellende zeespiegelstijging. De kosten voor het maatschappelijke risico zijn dan ook zeer gevoelig voor versnelde ZSS.
3. Daarnaast zijn er kosten nog niet geraamd, als investeringen die nodig zijn om de leefbaarheid en voorzieningen op peil te houden door de optredende krimp als gevolg van de transitie.

Bij zeer extreme zeespiegelstijging van 5,4m exploderen de totale kosten van ‘meebewegen’ wat komt door de toename van het maatschappelijke risico, dit lijkt een onrealistische strategie. Als de zeespiegelstijging minder is, van mild tot en met extreem, zijn de kosten van ‘meebewegen’ 60 tot 90 maal hoger dan voor ‘beschermen’ bij een lage discontovoet. Dat komt neer op 4,8% tot 10% van het BRI in de periode tot en met 2175. Bij een hoge discontovoet zijn de kosten van ‘meebewegen’ 10 tot 12 maal hoger dan bij ‘beschermen’, dat is 1,5% tot 1,9% van het BRI tot en met 2175.

De stijging van de faalkans van waterkeringen (naast economische groei en de hogere schade omdat ook de overstromingsdiepte stijgt) leidt in de strategie meebewegen tot veel grotere toename van het maatschappelijk risico dan dat dit risico daalt door de afname van het aantal objecten gedurende de transitie. Pas helemaal op het eind van de transitieperiode als bijna alle woningen zijn verplaatst daalt het risico. De toename van het maatschappelijk risico wordt bepaald door de mate waarin de zeespiegelstijging stijgt.

Andere vormen van ‘meebewegen’Uit een internationale vergelijking blijkt dat er wereldwijd diverse voorbeelden van ‘meebewegen’ zijn. Echter uitgezonderd de Drieklovendam in China (met > 1 miljoen mensen die zijn verplaatst in een kortere transitieperiode) zijn er geen voorbeelden die vergelijkbaar zijn met de schaal van herlocatie zoals beoogd bij ‘(hybride) meebewegen’. Alle voorbeelden zijn relatief klein van omvang en in kortere tijd gerealiseerd.

Als alternatief voor deze extreme vorm van ‘meebewegen’ zijn aanvullende varianten van oplossingsrichtingen onderzocht, gebaseerd op een bredere definitie van ‘meebewegen’ zoals die tegenwoordig ook wordt gebruikt³. In deze definitie staat niet het voorzorgsbeginsel voorop maar gaat het om risicobeheersing waarbij begrippen worden gebruikt als ruimtelijke sturing, water en bodem sturend of leven met water. Daarnaast zijn er nog enkele varianten beschouwd waarin wordt ingezet op het volledig verlaten van een gebied. De verschillende beschouwde opties van ‘meebewegen’ zijn opgenomen in de onderstaande tabel. Van deze opties is ook de netto contante waarde berekend.

Tabel 1. Netto contante waarde van de verschillende lange termijn oplossingen en verschillende zeespiegelstijging bij een gemiddelde discontovoet van 2,25% 

* plus de kosten voor opkopen van de woningen in het betreffende jaar. De netto contant waarde is 72 MLD bij een overstroming in 2100, 7 MLD bij een overstroming in 2500 en 56 euro bij een overstroming over 3000 jaar.

 Het onderzoek laat zien dat van alle varianten die inzetten op volledige herlocatie (variant 1), de uitwerking van ‘meebewegen’ in combinatie met ‘beschermen’ (variant 1A) leidt tot de laagste totale kosten. Hierdoor blijven de kosten van het maatschappelijk risico beperkt en zijn deze niet gevoelig voor versnelde zeespiegelstijging. De totale kosten bedragen, bij een gemiddelde discontovoet, ruim 3% van het BRI. Hoewel dit nog steeds aanzienlijk is, blijven de kosten lager dan bij andere herlocatievarianten, maar wel hoger dan bij de strategie ‘beschermen’ alleen.

De varianten met een snellere transitie (1B, 1C en 1E) leiden tot hogere totale kosten, omdat de maatregelen eerder in de tijd moeten worden genomen. Deze varianten brengen bovendien sociale vraagstukken mee, zoals bevolkingskrimp in de transitiegebieden, toenemende sociale ongelijkheid en een verslechterend investeringsklimaat. Deze maatschappelijke kosten zijn nog niet geraamd.

In de variant waarbij ‘meebewegen’ pas wordt ingezet na een overstroming (1D), is er grote onzekerheid over de bereidheid om in deze gebieden te investeren, speelt er een omvangrijke huisvestingsopgave na de ramp, en blijven ook de kosten van ‘meebewegen’ hoog. Zelfs als het maatschappelijk risico nu financieel zou worden afgedekt via een fonds, zou de omvang van dat fonds over 150 jaar nog steeds zeer beperkt zijn. Deze variant lijkt daarmee onaantrekkelijker dan ‘meebewegen’ in combinatie met ‘beschermen’ (1A).

Voor de variant waarbij ‘meebewegen’ wordt ingezet als onderdeel van een beschermingsstrategie (variant 2), blijven de totale kosten vergelijkbaar. Dit komt doordat in het gehanteerde voorbeeld de uitvoeringskosten van de beschermingsmaatregelen hoger zijn dan de kosten voor het maatschappelijk risico. Binnen deze oplossingsrichting daalt het maatschappelijk risico bij gevolgbeperking (2B) sterker dan bij een ruimtelijk spreidingsbeleid (2A). Beide varianten leiden wel tot aanvullende, niet geraamde kosten, zoals die voor klimaatadaptief bouwen, crisisbeheersing en het tegengaan van negatieve effecten van bevolkingskrimp bij ruimtelijke spreiding.

De variant waarin slechts een klein deel (5%) van het gebied meebeweegt (2C) leidt niet tot significant lagere maatschappelijke risicokosten, maar wel tot iets hogere uitvoeringskosten vanwege de kleinschalige transitie. De sociaaleconomische impact is daarentegen beperkter, vanwege de kleinere omvang en de mogelijkheid tot snellere uitvoering.

Voor de financiële sector hebben varianten die leiden tot een hoger maatschappelijk risico door de toenemende kans op een overstroming (zoals 1B, 1C, 1D en 1E), en varianten met onzekerheid over het moment van herlocatie (zoals 1A, 1B en 2A), een negatief effect. Dit resulteert in hogere verzekeringskosten en (sterk) toenemende kapitaaleisen. Voor de Solvency II eis is de 1/200 per jaar schade relevant. Bij zeer extreme zeespiegelstijging zal rond 2075 de faalkans van waterkeringen zo groot zijn. Bij extreme tot matige zeespiegelstijging is dat respectievelijk net na 2100 en 2130.

Doordat ruimtelijke keuzes in investeringen mogelijk zijn, ontstaat een hefboomwerking: banken en verzekeraars zouden zich kunnen terugtrekken uit het transitiegebied, of consumenten en bedrijven daartoe indirect kunnen dwingen via hogere kosten. Ook kunnen overstromingen worden uitgesloten van verzekeringen^*. Dit kan vervolgens weer leiden tot een hefboom op de bredere maatschappelijke effecten, zoals verminderde investeringsbereidheid en bevolkingskrimp.

Conclusie
Vanuit financieel-economisch perspectief is ‘beschermen’ (goed watermanagement), zolang het mogelijk is, de meest aantrekkelijke strategie. Lokaal ‘meebewegen’ kan daarbij onderdeel zijn van de beschermingsstrategie, niet vanuit het voorzorgsprincipe, maar op basis van risicobeheersing. Op kleine schaal ‘meebewegen’ kan extra ruimte voor bijvoorbeeld de berging van water opleveren en voor (natuurlijke) waterkeringen zodat de risico’s beheerst kunnen worden bij klimaatverandering.

Oplossingen waarin grootschalige herlocatie van mensen uit overstroombare gebieden centraal staat – ook met dijkversterkingen – zijn economisch en financieel zeer kostbaar en leiden tot extra problemen voor het op peil houden van de leefbaarheid in deze gebieden. Als de bescherming niet wordt onderhouden is de impact op de financiële sector groot door de kapitaaleisen en de risico’s die ze lopen. De kans is dan groot dat deze zich terugtrekken en dat de verzekerbaarheid van investeringen nauwelijks nog mogelijk is.

Aanbevelingen
Aanbevolen wordt om nader onderzoek te doen naar de interactie tussen realistische langetermijnstrategieën klimaatverandering en zeespiegelstijging, de verzekerbaarheid en het investeringsklimaat. Daarbij dient de focus te liggen op vormen van kleinschalig ‘meebewegen’ – zoals Ruimte voor de Rivier, waterkerende zones of bergingsgebieden – als onderdeel van een strategie die primair gericht is op bescherming.

Ook wordt aanbevolen om vanuit een risicobenadering te verkennen waar ruimtelijke maatregelen effectief kunnen bijdragen aan risicoreductie, en om het ruimtebeslag hiervan te koppelen aan andere maatschappelijke opgaven. Tot slot is meer inzicht nodig in hoe financiële arrangementen kunnen bijdragen aan het huidige risicobeheer, door een beter samenspel tussen overheid, financiële sector, burgers en bedrijven.

SAMENVATTINGHet klimaat verandert, de zeespiegel stijgt en de piekafvoeren in de rivieren nemen toe. Als reactie hierop worden op de korte termijn waterkeringen verder versterkt. Op de lange termijn is de vraag wat de beste adaptatiestrategie is voor het overstromingsrisico in Nederland. Binnen het kennisprogramma Zeespiegelstijging (ZSS) is onderzoek gedaan naar verschillende langetermijnoplossingen, waarbij de focus ligt op de uitvoerbaarheid van deze oplossingen als ‘beschermen’, ‘meebewegen’ of zeewaartse oplossingen. In dit onderzoek zijn de economische consequenties verkend voor verschillende snelheden van zeespiegelstijging.
Ook is een doorkijk gemaakt naar de impact op de financiële sector gericht op catastrofe-verzekeringen, kapitaaleisen als de Solvency II waar financiële partijen aan moeten voldoen en het verzekeren van investeringen. Het onderzoek is uitgevoerd op basis van een sterk vereenvoudigd gebied, gebaseerd op de provincie Noord-Holland ten noorden van het Noordzeekanaal, exclusief Texel. Hierbij is gekeken naar een horizon van 150 jaar, dus tot 2175.

REFERENTIES

1. https://www.deltaprogramma.nl/deltaprogramma/kennisontwikkeling-en-signalering/zeespiegelstijging/oplossingen-voor-zeespiegelstijging
2. Deltares 2019. Strategieën voor adaptatie aan hoge en versnelde zeespiegelstijging Een verkenning. Marjolijn Haasnoot, Ferdinand Diermanse, Jaap Kwadijk, Renske de Winter, Gundula Winter. September 2019, Delft
3. Kraan, Haasnoot, Mach 2025. Expert perspectives on living with water (‘meebewegen’) as climate adaptation in the Netherlands Environmental Research: Climate, Volume 4, Number 1

* Alhoewel huishoudens nu al niet verzekerd zijn voor de gevolgen van doorbraken van primaire keringen geldt dat niet voor verzekeringen van aanlegkosten, catastrofe dekking voor bedrijven en auto’s. Daarnaast beleggen verzekeraars in onder andere vastgoed en hypotheken.