De verwachte klimaatverandering in de komende decennia zal forse investeringen vergen in waterveiligheid. Discussies over de financierbaarheid ontbreken nog grotendeels. Uit een analyse van het financieringssysteem en financiële data van de afgelopen decennia, blijkt dat een veelvoud aan investeringen in principe goed financierbaar zou moeten zijn.
Download hier de pdf van dit artikel.
Geschreven door Hielke van der Aa (NWB Bank, Technische Universiteit Delft) en Zac Taylor (Technische Universiteit Delft)
Waterveiligheidsmaatregelen worden in Nederland uitgevoerd door Rijkswaterstaat en de 21 waterschappen. De schaal van investeringen is voor beide vergelijkbaar en voor beide is het belasten van burgers de primaire inkomstenbron om investeringen te kunnen doen.
De komende jaren moeten belangrijke beslissingen genomen worden over waterveiligheid in de toekomst. Hiervoor zijn inzichten nodig in de voorwaarden en beperkingen voor de financiering van grootschalige (klimaat)adaptatiemaatregelen. Financierbaarheid van deze maatregelen is cruciaal en bestaat uit twee componenten: zekerheid over inkomsten of kasstromen om investeringen te bekostigen (zoals belastingen) en beschikbaarheid van middelen om investeringen te kunnen doen voor de toekomst (zoals met eigen liquide middelen of schulden).
Het financieringssysteem voor waterveiligheid
De Rijksoverheid heeft de verantwoordelijkheid om voor waterveiligheid te zorgen. In Nederland wordt gewerkt met het concept van meerlaagsveiligheid, bestaande uit drie lagen: preventie, ruimtelijke inrichting en crisisbeheersing. In dit artikel beschouwen we alleen de eerste laag, waar bijvoorbeeld rivierverruiming en waterkeringen onder vallen. Inwoners en organisaties worden beschermd tegen overstromingen met investeringen in de aanleg van nieuwe waterkeringen en het versterken van bestaande.
Tussen waterkeringen is een belangrijk onderscheid te maken. Primaire waterkeringen beschermen ons tegen buitenwater uit de zee, grote rivieren en IJssel- en Markermeer en regionale waterkeringen beschermen tegen binnenwater uit de vele meren, kleine rivieren en kanalen. Van oudsher draagt het Rijk via Rijkswaterstaat zorg voor de primaire waterkeringen en de waterschappen voor de regionale waterkeringen. Als uitkomst van het Bestuursakkoord Water zijn de waterschappen vanaf 2011 gaan bijdragen aan investeringen in primaire keringen. Tot dan toe waren ze enkel verantwoordelijk voor onderhoud en monitoring ervan [1]. Vanuit het perspectief van financierbaarheid zijn vooral de primaire waterkeringen relevant, omdat deze het grote merendeel van de investeringen vergen.
Waterveiligheid door primaire waterkeringen wordt georganiseerd via het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP), dat gericht is op het behalen van de in de Deltabeslissing Waterveiligheid vastgelegde basisbeschermingsnorm [2]. Het programma is een netwerkorganisatie onder leiding van Rijkswaterstaat en de waterschappen, en omvat renovatie en versterking van ongeveer 1.400 kilometer aan primaire keringen en 500 kunstwerken tussen 2014 en 2050. De jaarlijkse begroting van HWBP komt uit het Deltafonds en is als volgt samengesteld:
• 50 procent door het Rijk
• 40 procent via een solidariteitsbijdrage van de waterschappen
• 10 procent door de uitvoerende partij (Rijkswaterstaat of waterschap)
Zo dragen Rijk en waterschappen samen elk in principe de helft bij aan het HWBP via het Deltafonds. Waterschappen ontvangen 90% van de projectkosten wanneer zij de uitvoering van projecten doen. Bijdragen van het Rijk aan het Deltafonds komen uit de algemene middelen en uit schuldpapieren die het Rijk op de markt brengt [3]. Het Deltafonds financiert naast waterveiligheid ook maatregelen voor droogte en oppervlaktewaterkwaliteit. Het fonds is geen zelfstandige organisatie, maar een aparte post binnen de rijksbegroting. Voor 2025 is het fonds begroot op ongeveer 1,7 miljard euro, waarvan circa 560 miljoen euro voor waterveiligheid [4]. Voor de financierbaarheid van maatregelen heeft het gebruik van het fonds drie voordelen:
- niet-gebruikt geld vervalt niet per jaar
- flexibiliteit om investeringen over jaren te verschuiven
- de mogelijkheid tot financiële planning op de lange termijn
De begroting voor het Deltafonds is een verantwoordelijkheid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Jaarlijks wordt de begroting behandeld en vastgesteld in de Tweede Kamer. Daarmee is het Deltafonds in grote mate afhankelijk van draagvlaak in de landelijke politiek. Het Deltafonds is naar verwachting niet toereikend, met een tekort van circa 13 miljard euro tot aan 2050 [4]. Het is aan het kabinet en de Tweede Kamer om hier een structurele oplossing voor te vinden binnen de Rijksbegroting in de komende jaren.
Waterschappen bekostigen zichzelf vrijwel volledig met zelf opgelegde belastingen, wat hen onderscheidt van andere regionale overheden, zoals gemeenten en provincies. De twee belangrijkste belastingen zijn de waterzuiveringsheffing en watersysteemheffing. De laatste wordt gebruikt om investeringen in waterveiligheid te bekostigen en bijdragen aan het Deltafonds te doen, en vindt zijn oorsprong in de Waterschapswet [5].
De waterschappen maken voor hun financiering van de begrotingstekorten gebruik van de Nederlandse Waterschapsbank (NWB Bank). Hiervoor trekken ze jaarlijks leningen aan met looptijden tot 50 jaar. Zo zorgen ze dat ze voldoende liquide middelen hebben en kunnen ze investeringen spreiden over de technische levensduur en meerdere generaties van belastingbetalers.
Door obligaties aan te bieden op de (internationale) kapitaalmarkt haalt de NWB Bank zowel publieke als private financiering op, waarbij zij profiteert van de hoogste kredietwaardigheid (AAA; gelijk aan de die van de Nederlandse staat). Met deze financiering verleent NWB Bank krediet aan de waterschappen.
Sinds 2014 geeft de bank waterobligaties uit, waarmee obligatiehouders ervan verzekerd zijn dat de opbrengsten enkel worden gebruikt om de activiteiten van de waterschappen te financieren. Vanwege de hoge kredietwaardigheid van de NWB Bank en de 21 waterschappen zijn de rentelasten voor waterschappen relatief laag, met rentepercentages die vrijwel gelijk zijn aan die die de staat betaalt op de door haar uitgegeven obligaties.
Regelmatig verschijnen rapporten over het financieren van waterbeheer en waterveiligheid, zoals in 1992, 1999, 2006 en 2021 [6], [7]. [8], [9]. De aanbevelingen zijn redelijk consistent:
• Rijk en waterschappen moeten niet terughoudend zijn in hun investeringsopgave
• het principe ‘belang–betaling–zeggenschap’ dient gehandhaafd te blijven. Dit principe stelt dat wie meer belang heeft bij het waterbeheer door waterschappen, daar meer aan moet bijdragen, en daar ook meer zeggenschap voor terug krijgt.
• heffingen door waterschappen moeten gekoppeld zijn aan specifieke taken, maar idealiter wel beperkt tot twee of drie in aantal
Grote hervormingen van het systeem zijn zeldzaam: de meest relevante wijzigingen zijn de Waterschapswet van 1991 en het Bestuursakkoord Water van 2011, die de financieringswijze en het aandeel hebben veranderd voor de waterschappen.
Historische ontwikkelingen in de financiering van waterveiligheid
Na de watersnoodramp van 1953 heeft het Rijk tot aan 1985 flink geïnvesteerd in waterveiligheid, met bijvoorbeeld de Deltawerken. Jaarlijks werd om en nabij een procent van de Rijksbegroting aan waterveiligheid gespendeerd. Tussen 1985 en 1995 liep dat terug naar circa 0,3 procent.
Afbeelding 1. Rijksuitgaven aan waterveiligheid 1953–1995 in miljoenen guldens, op basis van miljoenennota’s [10]
Tussen 1995 en 2013 werden de Rijksuitgaven aan waterveiligheid ondergebracht in het Infrastructuurfonds. Die periode ging gepaard met onderinvesteringen in waterveiligheid. Sinds 2013 worden deze uitgaven ondergebracht in het Deltafonds. De begrote jaarlijkse investeringen in waterveiligheid via het Deltafonds lopen uiteen van 417 mln. euro tot 952 mln euro. tussen 2013 en 2028 [11]. Zoals te zien in afbeelding 2 is het duidelijk dat de investeringen in 2014 hebben gepiekt, toen zowel het Ruimte voor de rivier-programma als het HWBP liep.
Afbeelding 2. Investeringen vanuit het Deltafonds [12]
Waar het Rijk in de afgelopen decennia relatief minder is gaan investeren in Waterveiligheid, is dat voor de waterschappen heel anders. Uit CBS-cijfers blijkt dat baten en lasten van de waterschappen sinds 1960 ongeveer gelijk opliepen [13]. De vaste schulden groeiden na 1970 sneller en piekten rond 1990; sinds 2020 vlakt de stijging iets af. Gecorrigeerd voor economische groei is de relatieve omvang van uitgaven en schulden bij waterschappen nog een orde tien groter in 2020 dan in 1960.
De omvang van schulden van de waterschappen is onderwerp van discussie geweest in relatie tot de Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF), die de omgang met publieke schulden in Nederland bepaalt. Vooralsnog legt deze wet geen acute beperkingen op aan de leencapaciteit van de waterschappen.
Afbeelding 3. Decenniale financiële data van de waterschappen gezamenlijk [13]
Uit gegevens van de Unie van Waterschappen (UvW) blijkt dat de totale bruto investeringen van de waterschappen gezamenlijk recentelijk flink zijn gestegen. Dit is duidelijk beïnvloed door de invoering van het Bestuursakkoord Water uit 2011 en de daaropvolgende ronde van het HWBP [14]. Primaire keringen zijn de grootste investeringspost van de waterschappen, investeringen in regionale waterkeringen zijn normaliter een factor drie tot acht kleiner. Het merendeel van de investeringen in primaire waterkeringen wordt gedaan met bijdragen uit het Deltafonds. Aanstaande wetswijzigingen kunnen het investeringspatroon beïnvloeden, net als toekomstige uitgaven voor andere taken, zoals afvalwaterzuivering.
Afbeelding 4. Recente investeringsuitgaven in waterveiligheid door waterschappen [14]
Discussie
Sinds de start van de Deltawerken heeft het financieringssysteem van waterveiligheid nog slechts twee grote veranderingen ondergaan, in 1995 met de Waterschapswet en in 2011 met het Bestuursakkoord Water. Het Rijk heeft in de jaren ’50, ’60, ’70 en ’80 binnen dit systeem relatief veel grotere jaarlijkse investeringen gedaan dan sindsdien. De waterschappen hebben binnen het systeem een flinke toename van de financierbaarheid gezien, die zelfs tienmaal zo groot is als in de jaren ’60.
Deze ontwikkelingen gingen gepaard met discussies en analyses, maar zonder grote maatschappelijke onrust of politieke crises. In de beschikbaarheid van leningen om investeringen te kunnen (voor)financieren zijn in de afgelopen decennia geen belemmeringen ervaren. Dit is mede dankzij de hoge kredietwaardigheid van het Rijk en de waterschappen, die de rentelasten heeft beperkt.
Het financieringssysteem voor waterveiligheid is flexibel, robuust en schaalbaar gebleken. Dit roept de vraag op of de succesfactoren kunnen worden gebruikt om ook andere vormen van klimaatadaptatie financierbaar te maken. Werkt een fondsstructuur ook bij investeringen die minder voorspelbaar zijn, zoals het tegengaan van wateroverlast? Welke partijen dienen het voortouw te nemen, en op welke manier is dat afhankelijk van de schaal van de maatregelen? Welke verantwoordelijkheden en publieke waarden staan centraal bij welke typen klimaatadaptatie, en wat zijn belangrijke verschillen? Welke nieuwe regels of instituties zijn er nodig om de financierbaarheid van klimaatadaptatie te kunnen borgen?
Conclusie
De succesvolle financiering van investeringen in de afgelopen decennia impliceert dat het huidige financieringssysteem ook bij een flinke toename van benodigde investeringen in waterveiligheid in de komende decennia daar in moet kunnen voorzien. Toch is het niet ondenkbaar dat er knelpunten in de financierbaarheid van waterveiligheid ontstaan binnen het bestaande systeem. Deze verschillen in aard en kunnen naast een economisch ook een politiek of sociaal karakter hebben. We zien vier knelpunten waarvoor verdere duiding nodig is:
• de eerder genoemde Wet HOF kan beperkingen opleggen voor schuldenfinanciering van zowel het Rijk als de waterschappen.
• de toenemende belastingdruk van waterschappen kan tegen grenzen van draagvlak bij belastingbetalers aanlopen.
• door verschillen in de omvang en urgentie van adaptatiemaatregelen en verschillen in de beschikbaarheid van economische middelen om die adaptatiemaatregelen te implementeren, kan regionale ongelijkheid ontstaan. Dit kan betekenen dat er ook ongelijkheid ontstaat in de financierbaarheid van adaptatiemaatregelen.
• er kunnen grenzen zijn aan interregionale solidariteit, die zichtbaar kan worden in discussies over het functioneren van solidariteitsmechanismen zoals die in het HWBP.
Vervolgonderzoek in de financierbaarheid van waterveiligheid kan zich richten op deze knelpunten. Dit kan door verdere systeemanalyses van bestuurlijke en juridische aard, modellering van regionale economische gevolgen van eventuele adaptatiemaatregelen en verdere uitdieping van publieke waarden als draagvlak en solidariteit.
Dit artikel maakt deel uit van een tweejarig onderzoeksproject van Resilient Delta en de NWB Bank over de financierbaarheid van waterveiligheid in Nederland. Het artikel is tot stand gekomen met bijdragen van Theodoros Chatzivasileiadis (Technische Universiteit Delft), Siobhan Airey (Erasmus Universiteit) en Frenk van der Vliet (NWB Bank). Naast het gebruik van financiële data uit het verleden en de opgevoerde bronnen, hebben de auteurs diverse gesprekken over dit onderwerp gevoerd met de publieke partijen die genoemd worden in het artikel.
Samenvatting
De verwachte klimaatverandering in de komende decennia zal forse investeringen vergen in waterveiligheid. Discussies over de financierbaarheid ontbreken nog grotendeels. Uit een analyse van het financieringssysteem en financiële data van de afgelopen decennia, blijkt dat een veelvoud aan investeringen in principe goed financierbaar zou moeten zijn. Het Rijk en de waterschappen zijn hier verantwoordelijk voor en kunnen tegen economische, politieke of sociale knelpunten aanlopen. In besluitvorming over financiering van waterveiligheid kunnen regionale verschillen en solidariteit centraal komen te staan.
REFERENTIES
1. Rijkswaterstaat (2011). Bestuursakkoord Water.
https://open.rijkswaterstaat.nl/@106642/bestuursakkoord-water/https://open.rijkswaterstaat.nl/@106642/bestuursakkoord-water/, geraadpleegd op 16 oktober 2025
2. Deltaprogramma (2025). Deltabeslissing Waterveiligheid.
https://www.deltaprogramma.nl/themas/waterveiligheid/deltabeslissing, geraadpleegd op 16 oktober 2025
3. Agentschap van de Generale Thesaurie (2025). Groene Obligaties uitgegeven door de DSTA namens de Nederlandse Staat, in 2019 en 2023. https://www.dsta.nl/onderwerpen/g/groene-obligaties, geraadpleegd op 31 oktober 2025
4. Rijksoverheid (2025). Deltaprogramma 2025 – Naar een nieuwe balans in de leefomgeving: ruimte voor leven met water.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/09/17/bijlage-4-deltaprogramma-2025, geraadpleegd op 31 oktober 2025
5. Waterschapswet (1991). https://wetten.overheid.nl/BWBR0005108/2023-01-01
6. Commissie Zevenbergen (1992). Financieringsstructuur integraal waterbeheer
7. Commissie Togtema (1999). Waterschapsbelastingen in de 21e eeuw
8. Commissie Vellinga (2006). Tussensprint naar 2015. Advies over de financiering van de primaire waterkeringen voor de bescherming van Nederland tegen overstroming.
9. Wing (2021). Op weg naar een toekomstbestendige financiering van het waterbeheer
10. Ministerie van Financiën, posten Zee- en rivierwaterkering en afwatering uit de jaarlijkse miljoenennota’s: https://www.rijksfinancien.nl/archief. Na 1995 werd er in de miljoenennota’s niet over deze posten gerapporteerd.
11. Rijksbegroting 2013. https://archief.rijksbegroting.nl/2013/voorbereiding/begroting
12. Ministerie van Financiën, Data uit de Bijlagen J van de jaarverslagen 2013 t/m 2023, https://www.rijksfinancien.nl/archief
13. CBS, Waterschapsfinanciën vanaf 1936. https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/81861NED
14. Unie van Waterschappen. WAVES databank. https://waves.databank.nl/viewer
