De chemische industrie en andere grootverbruikers stellen vast te lopen in een steeds complexer watervergunningsproces. In een gezamenlijk paper leggen de Koninklijke Vereniging van de Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) en De Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW) zes knelpunten bloot, van KRW-onzekerheid tot gebrek aan capaciteit bij omgevingsdiensten. Zij doen concrete voorstellen om vergunningverlening te versnellen.
Voor industriële bedrijven is een actuele en volledige watervergunning het licht van de Kaderrichtlijn Water (KRW) cruciaal. In een gezamenlijk paper brengen VNCI en VEMW in kaart welke knelpunten bedrijven ervaren in de vergunningverlening en welke oplossingsrichtingen zij zien. De analyse is gebaseerd op een groot aantal gesprekken met lidbedrijven en resulteert in een top zes van problemen rond wateronttrekkings- en lozingsvergunningen.
Onzekerheid
Het eerste knelpunt is de toenemende onzekerheid over vergunningverlening onder de KRW. De Europese Commissie is een inbreukprocedure tegen Nederland gestart, omdat vergunningen voor wateronttrekking en lozing niet meer voor onbepaalde tijd mogen worden verleend. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) bereidt daarom aangescherpte regelgeving voor en overweegt vergunningen in de tijd te begrenzen.
Volgens VNCI en VEMW leidt het periodiek opnieuw aanvragen van vergunningen tot hoge administratieve lasten, hogere werkdruk bij bevoegde gezagen en grote onzekerheid over continuïteit en investeringen. Daar bovenop komt de onduidelijkheid over de toepassing van het zogeheten Wezer-arrest, waarin is vastgelegd dat vergunningen moeten worden geweigerd zodra één kwaliteitselement van een oppervlaktewaterlichaam achteruitgaat. Bedrijven weten niet of hun lozing wordt beoordeeld op hun eigen bijdrage of op de totale belasting, inclusief achtergrondconcentraties en diffuse bronnen.
Als oplossing stellen de organisaties voor om vergunningen niet tijdelijk te maken, maar ze verplicht periodiek - bijvoorbeeld elke 12 jaar - te bezien en waar nodig te herzien. Ook vragen zij om heldere landelijke kaders over de juridische interpretatie van het Wezer-arrest en de omgang met achtergrondconcentraties, die vervolgens uniform door bevoegde gezagen worden toegepast.
Bovendien pleiten ze voor een gebiedsgerichte benadering: niet alleen kijken naar een individueel bedrijf, maar naar de totale waterkwaliteit in een stroomgebied en de invloed van alle bronnen, inclusief diffuse verontreiniging. Europese harmonisatie van stoffen en normen voor specifieke verontreinigingen wordt daarbij als wenselijk genoemd.
Restlozing
Een tweede knelpunt is dat bedrijven verantwoordelijk worden gehouden voor stoffen in hun restlozing die al in het ingenomen water aanwezig waren. Omdat de druk op de drinkwatervoorziening toeneemt, worden bedrijven juist aangemoedigd om oppervlaktewater of grondwater te gebruiken. In de praktijk komt het echter voor dat de achtergrondconcentratie van een stof in dat water hoger ligt dan de norm, terwijl bevoegde gezagen toch eisen dat het geloosde water schoner is dan het ingenomen water. Dat zet lozingen onder druk en ontmoedigt het gebruik van alternatieve waterbronnen.
VNCI en VEMW stellen daarom het \'no net addition\'-principe voor als beoordelingskader. Als een bedrijf met meetreeksen of representatieve analyses kan aantonen dat de concentratie van een stof in het geloosde water niet hoger is dan in het ingenomen water, dan zou de lozingseis gelijk moeten zijn aan die innameconcentratie. Extra eisen zijn dan niet op hun plaats. Dit principe kan volgens de paper worden vastgelegd via meetplannen met input- en outputvergelijking, vergunningsvoorwaarden die verwijzen naar niet-verslechtering ten opzichte van het ingenomen water en eventueel monitoringprogramma’s per stof.
Stoffennorm
Het derde knelpunt betreft de afleiding en vaststelling van stoffennormen. De overheid leidt milieukwaliteitsnormen af voor relevante stoffen, maar ook bedrijven kunnen zelf normen laten afleiden. In beide gevallen ervaren zij dat het erg lang duurt voordat een norm is vastgesteld, mede door capaciteitstekorten bij onder meer het RIVM. Projecten lopen daardoor vertraging op. In 2023 stelde adviesbureau TAUW in opdracht van IenW voor om het proces voor het vaststellen van milieukwaliteitseisen voor lucht en water te versterken, onder meer door bij normafleiding expliciet te kijken naar maatschappelijke consequenties. Volgens de paper is dit advies nog niet geïmplementeerd.
De brancheorganisaties vragen om uitvoering van het TAUW-advies, uitbreiding van de capaciteit bij het RIVM en versnelling van het normafleidingsproces. Een voorgestelde route is om een door bedrijven aangeleverde conceptnorm al eerder te kunnen gebruiken, mits die is beoordeeld en bevestigd door ten minste twee onafhankelijke externe overheidsadviseurs (toxicologen). Op basis daarvan kan een ontwerpbesluit worden genomen. De uiteindelijke vergunning zou dan een voorbehoud bevatten: als de Stuurgroep Normstelling later een afwijkende norm vaststelt, wordt het besluit aangepast. Zo ontstaat ruimte voor voortgang zonder onnodige vertraging, terwijl flexibiliteit behouden blijft.
Detectielimiet
Het vierde knelpunt gaat over normen die lager zijn dan de detectielimiet van huidige analysemethoden. In de praktijk is die combinatie onwerkbaar, omdat bij meetresultaten onder de detectielimiet niet vastgesteld kan worden of de norm wordt overschreden. VNCI en VEMW zien behoefte aan realistische rekenmodellen waarmee met dergelijke meetdata toch een gemiddelde kan worden bepaald.
Als voorbeeld noemen zij de \'Volkert Bakker methode\', waarover meerdere STOWA-rapporten zijn verschenen. Daarnaast pleiten zij voor landelijke regie en centrale ontwikkeling van analysemethoden - bijvoorbeeld via het RIVM - zodat niet ieder bedrijf afzonderlijk hoeft te investeren in nieuwe, complexe analysetechnieken.
Waterkwaliteitsissues
Vijfde knelpunt is de verkokerde aanpak van waterkwaliteitsissues door de overheid. Volgens de paper kijken bevoegde gezagen bij vergunningverlening vaak sectoraal naar één milieucompartiment, terwijl maatregelen effecten hebben op water, lucht, geluid, energiegebruik, grondstoffengebruik en klimaat. Als voorbeeld noemen de auteurs de conditionering van koelwater: alternatieve technieken met minder of geen chemicaliën verminderen emissies naar water, maar kunnen de energiebehoefte vergroten of andere milieueffecten hebben.
Om tot een integrale benadering te komen, stellen VNCI en VEMW een verplichte integrale milieutoets (IMT) voor, vastgelegd in wet- of beleidsregels bij vergunningverlening voor milieubelastende activiteiten. Bij IPPC-bedrijven wordt vaak al een brede afweging gemaakt in het kader van de selectie van beste beschikbare technieken, maar bij niet-IPPC-bedrijven ontbreekt die systematiek.
Een IMT zou moeten kijken naar effecten op water, lucht, energiegebruik, geluid, grondstofgebruik en klimaateffecten, bijvoorbeeld via een levenscyclusbenadering. Kennisinstituten als RIVM, Deltares, PBL of TNO zouden in opdracht van IenW een uniforme reken- en beoordelingsmethodiek kunnen ontwikkelen. De initiatiefnemer levert dan een IMT aan, vergelijkbaar met een milieueffectrapport. Voor complexe dossiers met grote milieu-impact voorziet de paper in een expertcommissie die het bevoegd gezag kan ondersteunen en eventueel een rol kan spelen bij bezwaar en beroep.
Capaciteit en kennis
Tot slot signaleren de organisaties structurele problemen bij bevoegde gezagen op het gebied van capaciteit en kennis. Bedrijven ervaren dat het lang duurt voordat vergunningen worden verleend, zeker bij complexe aanvragen bij omgevingsdiensten. De invoering van de Omgevingswet en de combinatie van thema’s als water, milieu en ruimtelijke ordening maken vergunningverlening bovendien ingewikkelder.
VNCI en VEMW zien meerdere oplossingsrichtingen. Het Rijk zou de structurele financiering van uitvoeringsorganisaties moeten verhogen of normeren hoeveel taken minimaal moeten worden uitgevoerd. Schaalvergroting, samenwerking of fusies van omgevingsdiensten kunnen de kwetsbaarheid van kleine diensten verkleinen. Daarnaast pleiten zij voor een gezamenlijke arbeidsmarktaanpak - met aandacht voor werving, opleiding, loopbaanpaden en arbeidsvoorwaarden - en voor regionale of landelijke specialistische teams voor complexe watervergunningen, die kleinere diensten kunnen ondersteunen met expertise en second opinions.
Een deel van de oplossing ligt volgens de paper ook bij bedrijven zelf: een goede voorbereiding, vroege afstemming en een realistische planning, met complete en technisch onderbouwde aanvragen, kunnen het vergunningstraject soepeler laten verlopen.
