Hoe verhoudt het historisch verloop van oppervlaktewaterconcentraties van industriegerelateerde stoffen zich tot het toezicht van Rijkswaterstaat op industriële lozingen? Die vraag beantwoorden was wat de Algemene Rekenkamer eigenlijk voor ogen had met het onderzoek wat vanmorgen aan de Tweede Kamer is aangeboden. Een gebrek aan data(kwaliteit) en datagedreven werken bleek het beantwoorden van deze vraag echter te bemoeilijken, en staat volgens de Rekenkamer een goed functionerend toezicht op lozingen in de weg.
Omdat normen voor stofconcentraties in de tijd veranderen, geven voortgangsrapportages over de Kaderrichtlijn Water weinig inzicht of de kwaliteit van Nederlands oppervlaktewater mettertijd beter of slechter is geworden, schrijft de Rekenkamer. “Als een stof in 2015 voldeed en in 2020 niet meer, dan weten we nog niet of er een achteruitgang is (hogere stofconcentraties) óf dat er alleen sprake is van een aangescherpte normering.” Daarom heeft de Rekenkamer zelf regressieanalyses uitgevoerd, om een beeld te krijgen van de historische ontwikkeling van stofconcentraties, los van de normen.
Hiertoe hebben de onderzoekers voor de periode 2012 tot 2024 geanalyseerd of de oppervlaktewaterconcentraties van 15 ‘typisch industriegerelateerde schadelijke stoffen’ een stijgende of dalende trend vertonen, gebaseerd op de data van alle 61 meetpunten in rijkswateren. De geselecteerde stoffen betreffen onder andere PAKs (polycyclische aromatische koolwaterstoffen), PFOS, dioxines en zware metalen. Van de onderzochte stoffen is cadmium de enige die op de meeste meetpunten een positief beeld laat zien over de tijd. Drie andere stoffen laten vooral achteruitgang zien, bij negen stoffen ‘is vooral stilstand te zien’, en van twee stoffen (nikkel en dioxines) worden op de meeste meetpunten te weinig data gegenereerd om conclusies te kunnen trekken.
Onderaan de streep weinig progressie in 12 jaar dus, voor deze stofselectie. Hoewel de Rekenkamer er rekenschap van geeft dat oppervlaktewaterconcentraties beïnvloed worden door een samenspel van landbouw, verkeer, atmosferische depositie en voorbelasting vanuit het buitenland, wilde men onderzoeken hoe dit zich verhield tot de taakuitvoering van Rijkswaterstaat op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). De bevindingen daarvan heeft de Rekenkamer in februari voorgelegd aan Robert Tieman, voormalig minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Centraal datasysteem over lozingen
In het onderzoek liep de Rekenkamer er tegenaan dat Rijkswaterstaat geen centraal overzicht bijhoudt van alle vergunde en feitelijke lozingen. “RWS leverde ons diverse Excellijsten, die onderling niet overeenkwamen en waarin bovendien bedrijfsnamen en adresgegevens variëren.” Wat voor vergunningverleners en handhavers van Rijkswaterstaat handwerk is, werd daarmee ook handwerk voor de Rekenkamer. De onderzoekers hebben het koppelen van bedrijfsnamen, adreslocaties en verantwoordelijke regionale VTH-eenheden deels geautomatiseerd kunnen doen, “maar grotendeels moest dit handmatig door variatie in bedrijfsnamen en adresgegevens en ontbrekende informatie”.
Dit resulteerde in een lijst van 183 bedrijven of bedrijfsonderdelen die onder de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) vallen en over een lozingsvergunning beschikken waarvoor Rijkswaterstaat het bevoegd gezag is. Dat is de dienst ook voor enkele honderden andere lozingsvergunningen, maar omwille van de omvang van het onderzoek heeft de Rekenkamer zich toegespitst op deze 183, die beschouwd worden als meest risicovol voor de vervuiling van het milieu.
Door het gebrek aan overzicht is het niet goed mogelijk om systematisch een vergelijking te maken tussen wat bedrijven mogen lozen en wat ze in praktijk lozen, stelt de Rekenkamer. “Om bijvoorbeeld te weten welke bedrijven op welke locaties en in welke hoeveelheden nikkel mogen lozen, moet RWS dat handmatig opzoeken in honderden vergunningen.”
Ook kan er volgens de Rekenkamer op deze manier ‘geen optelsom gemaakt worden van de vergunningsruimte van een stof over meerdere bedrijven’. “Als meerdere bedrijven (onder bevoegd gezag van RWS of andere overheden) dichtbij elkaar dezelfde stoffen mogen lozen, kan dit tot normoverschrijding leiden (zeker in combinatie met andere factoren, zoals verkeer en vervoer, buitenland en landbouw).”
In reactie hierop schrijft de minister dat Rijkswaterstaat dit jaar een ‘nieuw, modern informatiesysteem’ in gebruik zal nemen. Het vullen daarvan met alle relevante informatie zal ‘de nodige tijd en capaciteit’ vergen, maar ‘met het nieuwe systeem kan beter worden ingespeeld op de meest actuele maatschappelijke vragen en ontwikkelingen’.
Waar de minister de Rekenkamer niet in kan volgen, is “het risico dat [zij] verbindt aan het ontbreken van landelijke informatie over welke bedrijven wat lozen op de rijkswateren: namelijk dat geen optelling kan worden gemaakt van de vergunningsruimte van een stof over meerdere bedrijven”.
“Per vergunning/regio weet RWS wat een bedrijf mag lozen”, schrijft de minister, en in de toetsing van vergunningaanvragen wordt ‘al een relatie gelegd tussen de omvang van de lozing, de ruimte in het ontvangende oppervlaktewater d.m.v. de achtergrondconcentratie én de toevoegingen van andere bedrijven op hetzelfde waterlichaam’. Daarmee doelt hij op de zogeheten immissietoets, een rekenmodel waarin veiligheidsfactoren zijn meegenomen die zouden moeten verhoeden dat meerdere lozingen van eenzelfde stof op eenzelfde waterlichaam tezamen voor een normoverschrijding zorgen.
Overzicht van inspectiegegevens
Ook had de Rekenkamer een beeld willen vormen van hoe het toezicht van Rijkswaterstaat op de onderzochte 183 bedrijven zich over de tijd ontwikkeld heeft. Een overzicht van alle uitgevoerde inspecties gedurende de onderzochte periode kon Rijkswaterstaat echter niet leveren. Inspectiegegevens van vóór 2022 kon de dienst überhaupt niet aanleveren. Daardoor konden de onderzoekers niet vaststellen of de dienst alle bedrijven goed in beeld heeft en daar inspecties uitvoert.
Ook worden inspectiegegevens niet door alle regionale eenheden even consistent ingevuld in het zaaksysteem dat daarvoor bedoeld is. Genoemd wordt dat inspecteurs bijvoorbeeld in aparte Excelbestanden werken, waardoor het zaaksysteem geen betrouwbaar totaalbeeld geeft. In de bemonsteringsdata die Rijkswaterstaat aanleverde, kon de Rekenkamer de helft van de bedrijven van de vergunningenlijst dan ook niet terugvinden. “Mogelijk zijn deze bedrijven wel bezocht, maar is dit apart bijgehouden in de Excelbestanden die inspecteurs zelf bijhouden”, aldus het rapport.
Bij inspecties meet Rijkswaterstaat bovendien ‘lang niet alle stoffen die binnen de KRW als prioritair zijn aangewezen’, schrijft de Rekenkamer. Ook wordt als punt van zorg genoemd dat Rijkswaterstaat monsters doorgaans alleen analyseert op stoffen waar in vergunningen lozingseisen voor zijn opgenomen, waardoor andere stoffen buiten zicht kunnen blijven.
De constatering ‘dat niet alle toezichtsinformatie (uniform) opgenomen is in het huidige landelijke informatiesysteem’ herkent de minister en is ‘een prioriteit om op orde te krijgen’. Daarmee is volgens hem echter ‘niet gegeven dat de kwaliteit of de frequentie van het toezicht tekortschiet’. “De regionale organisatieonderdelen van RWS kennen hun beheergebieden het best, houden dit zelf bij en hebben hier - nu nog - een eigen registratie voor.”
Daarnaast wijst hij erop dat in vergunningen geen lozingseisen kunnen worden opgenomen voor alle stoffen die geloosd worden, en dat ‘het ook niet uitvoerbaar [is] om hierop toe te zien’. Vaak worden alleen voor de meest belastende stoffen lozingseisen opgenomen, legt Tieman uit, en ‘de eisen hiervoor dekken dan ook de risico\'s van de andere (minder belastende) stoffen’. Eenzelfde dekking, zegt hij, wordt beoogd met lozingseisen voor algemene parameters die risico’s monitoren, zoals het chemisch zuurstofverbruik van een afvalwaterstroom.
Actualisatie van lozingsvergunningen
Tot slot constateert de Rekenkamer dat het Rijk een achterstand heeft in het actualiseren van lozingsvergunningen, en wijst erop dat minister Harbers in 2023 had aangegeven dat “het bezien [van de vergunningen van RIE-bedrijven] naar verwachting nog dit jaar afgerond” zou zijn.
“Dit is inderdaad helaas al enige tijd de realiteit”, schrijft minister Tieman. “Eén van de belangrijkste redenen hiervoor is een voortdurende schaarste aan medewerkers met de benodigde specialistische kennis van lozingen, zowel in de markt als bij overheden. De Tweede Kamer is hier meerdere malen over geïnformeerd (voor het laatst in de Verzamelbrief water van januari 2026).” Ook benoemt hij dat Rijkswaterstaat middenin een reorganisatie zit. In dat licht wordt momenteel onderzocht hoe de VTH-keten efficiënter kan worden ingericht.
Omwille van de personele schaarste focust Rijkswaterstaat op het actualiseren van vergunningen ‘die het meest relevant zijn voor het behalen van de KRW-doelen’: de RIE-bedrijven en afvalverwerkers. Van de lozingsvergunningen die tot nu toe zijn bezien, is een kwart inhoudelijk gewijzigd, en bleek driekwart nog actueel of ‘vergde alleen ondergeschikte wijziging van administratieve aard’, schrijft de minister. “In geen enkel geval was het bij het herzien noodzakelijk om direct in te grijpen vanwege milieugevolgen. De verwachting is dan ook niet dat het actualiseren van lozingsvergunningen leidt tot een aanzienlijke waterkwaliteitsverbetering.”
‘Gelukkig gaat er ook veel goed’, concludeert Tieman tot slot. “De kennis en kunde van de VTH-medewerkers waterkwaliteit van RWS is hoog, en er wordt regelmatig een beroep op hen gedaan door o.a. andere bevoegde gezagen.”
Urgentie
Barbara Joziasse, wie als collegelid van de Rekenkamer verantwoordelijk is voor de onderzoeken op milieugebied, noemt het gebrek aan overzicht ‘ontoereikend en zorgwekkend’, aldus de NOS. In zelfde artikel zegt Joziasse dat "bij de helft van de bedrijven geen monsters [worden] genomen". Dat was echter geen conclusie van het onderzoek. De Rekenkamer vond de helft van de bedrijven van de onderzochte vergunningenlijst weliswaar niet terug in de bemonsteringsdata die Rijkswaterstaat aanleverde, maar gelet op de versnipperde registratie van toezichtbezoeken impliceert dat niet direct dat die bedrijven niet bemonsterd zijn. Bovendien leverde Rijkswaterstaat slechts van 2022-2024 bemonsteringsdata aan; hoeveel bedrijven tussen 2012 en 2022 bemonsterd zijn blijft daarmee in het ongewisse.
“We missen de urgentie”, zegt Joziasse in Trouw. “Dat is een constante factor in diverse kabinetten. Na de stikstofcrisis willen we de volgende crisis liever voorkomen. Het gaat om risico op ziektes, en schade aan het milieu.”
