Een wetsvoorstel voor uitbreiding van mogelijkheden voor het bestrijden van milieucriminaliteit is gisteren aan de Tweede Kamer aangeboden door minister Foort van Oosten van Justitie en Veiligheid. ‘Een beperkt aantal aanscherpingen’, volgens de nota van toelichting. ‘Een fundamentele koerswijziging ten opzichte van het huidige recht’, volgens het Openbaar Ministerie. En een gemiste kans om gelijk het gehele milieustrafrecht te herzien, volgens wetenschappers.
Met het voorstel geeft Nederland invulling aan de herziene Europese Richtlijn milieucriminaliteit, die lidstaten vóór 21 mei 2026 in nationaal recht moeten hebben omgezet. De herziening maakt onderdeel uit van het plan de campagne om de doelstellingen van de Europese Green Deal te halen. Met nieuwe strafbaarstellingen en strafverzwaringen wil de EU ervoor zorgen dat lidstaten milieudelicten effectiever aanpakken, omdat de ontmoediging daarvan momenteel ontoereikend is.
In 2021 bracht de Algemene Rekenkamer voor het eerst de effectiviteit van de Nederlandse aanpak van milieucriminaliteit in kaart. De conclusies: boetes blijken weinig doeltreffend; stilleggen van een bedrijf gebeurt zelden; evenmin wordt er opgeschaald van bestuursrecht naar strafrecht als bedrijven veel overtredingen plegen; en er zijn bedrijven die veel overtredingen begaan, maar nauwelijks met het strafrecht in aanraking komen.
Economische schade
Als er al een boete wordt opgelegd, is die meestal lager dan 10.000 euro en gaat het om bedragen die minder dan 1 procent van de winst of omzet van het bedrijf uitmaken. ‘Als vergelding één van de strafdoelen is, schiet het strafrecht hier tekort’, aldus de Rekenkamer. Tegelijkertijd is de economische schade groot. In 2020 raamde de Inspectie Leefomgeving en Transport, één van de toezichthoudende instanties op dit gebied, de landelijk geleden schade door milieucriminaliteit en -overtredingen op 4,35 miljard euro.
Volgens Eurojust, een EU-agentschap voor samenwerking op het gebied van strafrecht, bedreigt milieucriminaliteit bovendien hele ecosystemen, kunnen met milieucriminaliteit ‘enorme bedragen’ worden verdiend, en breidt deze lucratieve branche zich snel uit. Milieucriminaliteit vormt daarmee een ernstige en toenemende bedreiging voor het behalen van milieudoelstellingen en het behoud van biodiversiteit, concludeerde de EU bij een evaluatie van de huidige richtlijn uit 2008, die met de nieuwe richtlijn vervangen wordt.
Milieu als zelfstandig rechtsgoed
Nieuw is onder andere de strafbaarstelling van het met opzet in de handel brengen van producten waarvan het grootschalig gebruik tot normoverschrijdende emissies van schadelijke stoffen leidt. Dit kan strafbaar zijn wanneer als gevolg daarvan ‘aanzienlijke schade’ te verwachten is aan de kwaliteit van de bodem, de lucht of het oppervlaktewater, of aan een ecosysteem, dieren of planten.
Daarnaast wordt de reikwijdte van verschillende soorten misdrijven in het Wetboek van Strafrecht zodanig uitgebreid dat ook gedragingen zoals het vervuilen van de bodem, de lucht of het oppervlaktewater eronder vallen wanneer deze ‘aanzienlijke milieuschade tot gevolg (kunnen) hebben’. Daarmee kan voortaan ook sprake van strafbaarheid zijn wanneer er niet zozeer gevaar voor personen, als wel voor de lucht-, bodem- of waterkwaliteit of voor een ecosysteem, dieren of planten bestaat.
“Voor het eerst wordt het strafrecht gebruikt om het milieu als zelfstandig rechtsgoed te beschermen”, aldus het Openbaar Ministerie. “Het veroorzaken of kunnen veroorzaken van aanzienlijke milieuschade wordt in zichzelf strafbaar gesteld, en niet langer indirect via strafbaarstellingen die zich richten op de bescherming van de openbare gezondheid, leven, veiligheid of eigendom, of de uitvoering van voorwaarden gesteld bij vergunningen, ontheffingen en andere bestuursrechtelijke ordeningsinstrumenten die een zorgplicht in het leven roepen”, schrijft het OM in haar reactie op het wetsvoorstel.
Vernietigende milieuschade
De nieuwe richtlijn verplicht lidstaten tot strafbaarstelling van het “lozen, uitstoten of anderszins brengen van een hoeveelheid materialen of stoffen, energie of ioniserende straling in de lucht, de bodem of het water, waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, bodem of water of aan een ecosysteem, dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt”. Daarom worden in het Wetboek van Strafrecht strafbaarstellingen opgenomen voor handelingen waarbij milieuemissies gevaar voor zwaar lichamelijk letsel veroorzaken of waarbij sprake is van ‘vernietigende milieuschade’.
Ook wordt in de Wet op de economische delicten een strafverzwaringsgrond opgenomen voor economische milieudelicten die het overlijden van een persoon veroorzaken, of die leiden tot onomkeerbare of langdurige ‘wijdverbreide en aanzienlijke schade’ aan de kwaliteit van bodem, de lucht of het oppervlaktewater, een ecosysteem van aanzienlijke omvang of milieuwaarde, of een beschermde habitat zoals bedoeld in Natura 2000-wetgeving.
Vergunning geen vrijbrief
Hierbij gaat het om gevallen die vergelijkbaar kunnen zijn met ‘ecocide’, aldus het voorstel. Zulke delicten zouden voortaan als strafbaar kunnen worden aangemerkt als de verdachte opzet had op het intreden van de milieugevolgen, waarbij van voorwaardelijke opzet wordt gesproken als de verdachte bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat de milieuschade zich als gevolg van zijn handelen (zoals het in de handel brengen van een product) zou voordoen.
Beschikken over een vergunning of ontheffing die formele rechtskracht heeft, geeft tot slot niet langer een vrijbrief om (bedrijfs)activiteiten uit te voeren die evident in strijd zijn met Europees milieurecht, aldus de toelichting van de minister.
‘Ondoordachte chaos’
De invoering van de nieuwe EU-richtlijn was ‘een ideale gelegenheid [geweest] om het rechtsgebied grondig te verbeteren’, betoogden hoogleraar Vergelijkend en Internationaal Milieurecht Michael Faure en promovendus milieustrafrecht Sjoerd Lopik vorig jaar in het Nederlands Juristenblad. Het milieustrafrecht is volgens hen ‘in de rechtswetenschap terecht als ondoordachte chaos aangeduid’. Het toevoegen van nog meer delicten zou volgens de twee rechtsgeleerden ten koste gaan van begrijpelijkheid en effectiviteit.
Dat de EU alle lidstaten dwingt om het nationale milieustrafrecht aan te scherpen noemen ze weliswaar ‘een wenselijke duw in de rug, aangezien allerlei instanties en onderzoekers al decennialang concluderen dat boetes voor milieuovertredingen veelal nauwelijks afschrikwekkend zijn’. Maar een betere reactie was volgens hen geweest ‘om deze Brusselse aanleiding aan te grijpen om het milieustrafrecht in zijn geheel aan te scherpen’.
Capaciteitsuitbreiding
Volgens de Raad voor de Rechtspraak zullen de wetswijzigingen niet tot ‘substantiële werklastgevolgen’ voor de rechtspraak leiden. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), die gemandateerd is om strafrechtelijk onderzoek te doen naar onder meer milieudelicten rondom gewasbeschermingsmiddelen, meststoffen en productveiligheid, verwacht een toename van aangiften en een toenemend beroep op de opsporingscapaciteit van de NVWA en andere diensten, en wijst erop dat ‘versterking over de gehele strafrechtketen’ cruciaal is.
In dat kader schrijft de minister in de nota van toelichting onder meer dat de opsporingscapaciteiten van de ILT sinds 2022 structureel uitgebreid zijn en dat de politie recent een High Impact Environmental Crime team heeft opgericht (voor de bestrijding van zwaardere vormen van milieucriminaliteit met grote maatschappelijke impact), maar dat een intensivering van capaciteit en kennisniveau inderdaad noodzakelijk is om aan de eisen van de EU-richtlijn te kunnen voldoen. Dit zal vorm gaan krijgen door bijvoorbeeld het werven van extra officieren van justitie en het opleiden van opsporingsambtenaren en rechters.
Het is nog niet bekendgemaakt wanneer de Kamer het voorstel zal bespreken.
LEES OOK
H2O Actueel: OM vordert met succes afvalwaterzuiveringskosten van illegale lozing in zeldzame ontnemingszaak
H2O Actueel: Rechter: NAM niet in overtreding bij injecteren afvalwater
